- Wstęp
Jednym z najczęstszych tematów dotyczących rynku żywnościowego jest proceder fałszowania żywności (celowa produkcja żywności niezgodnej z obowiązującymi wymogami, która może niekorzystnie wpływać na życie i zdrowie konsumentów; głównym celem fałszowania żywności jest uzyskanie korzyści ekonomicznych, np. poprzez produkcję tańszych składników produktu a przedstawianie innego, bardziej wartościowego składu na etykiecie, niezgodnego z rzeczywistością). Dzieje się tak, ponieważ rynek żywności jest jednym z najpotrzebniejszych dla człowieka, a żywność stanowi produkt konieczny do jego przetrwania. Popyt na żywność, który ma swoje naturalne uzasadnienie, sprawia, że rynek spożywczy jest jednym z największych na świecie. Niestety wiele podmiotów wykorzystuje żywność dla uzyskania korzyści finansowych poprzez jej fałszowanie. W niniejszej analizie została podjęta próba odpowiedzi na pytanie, czy kary za fałszowanie żywności w Polsce w kontekście oznakowania produktu jako wolnego od GMO są wystarczające. Z uwagi na dynamicznie rosnące zainteresowanie żywnością wolną od GMO pytanie to jest szczególnie zasadne i aktualne. Poniżej zostanie krótko scharakteryzowana ogólna odpowiedzialność w prawie żywnościowym oraz kary za fałszowanie żywności oznakowanej jako wolna od GMO. Podjęta zostanie również próba oceny adekwatności sankcji karnych w tym ostatnim wymiarze.
2. Rodzaje odpowiedzialności w prawie żywnościowym
W polskim prawie za naruszenie przepisów prawa żywnościowego, w tym wymogów znakowania żywności wyróżniamy trzy rodzaje odpowiedzialności: administracyjną, karną i cywilną. Poniżej zostaną one krótko scharakteryzowane.
2.1. Odpowiedzialność administracyjnoprawna
W zakresie odpowiedzialności administracyjnej możemy wyróżnić podział na sankcje dwojakiego rodzaju: niepieniężne i pieniężne. Pierwszymi z nich są sankcje o charakterze prewencyjnym, inaczej nazywane sankcjami policyjnymi, które mają na celu uchylić zaistniałe niebezpieczeństwo i przywrócić stan zgodny z prawem. Drugą kategorią są sankcje represyjne, czyli sankcje oparte na karach pieniężnych. Zostały one zaliczone do odpowiedzialności administracyjnej, a nie karnej, gdyż w prawie karnym sankcją finansową jest kara grzywny. Do najważniejszych różnic pomiędzy tymi dwoma rodzajami odpowiedzialności należą: w prawie administracyjnym kara pieniężna może być nakładana nie tylko na osoby fizyczne, ale również na jednostki organizacyjne posiadające podmiotowość administracyjno-prawną, jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, natomiast kara grzywny jest nakładana jedynie na osobę fizyczną po przeprowadzeniu postępowania karnego.
Polski ustawodawca przyjął, że odpowiedzialność administracyjną w prawie żywnościowym ponoszą jedynie podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze[1]. Organami upoważnionymi do nakładania kar pieniężnych są organy kilku inspekcji odpowiadających za urzędowe kontrole żywności w Polsce, tj. organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Wojskowej Inspekcji Sanitarnej oraz inne organy w zakresie posiadanych kompetencji[2]. W części przypadków organem właściwym do nałożenia kary jest organ, który wykrył nieprawidłowość, a w części organ wyższej instancji na wniosek organu, który wykrył nieprawidłowość[3].
2.2. Odpowiedzialność karna
Regulacja prawna odpowiedzialności karnej za naruszenia norm prawa żywnościowego znajduje się w szeroko rozumianym pozakodeksowym prawie karnym, czyli w przepisach, które znajdują się poza Kodeksem karnym oraz Kodeksem wykroczeń, a które zostały umieszczone w odrębnych ustawach. Odpowiedzialność karna znajduje zazwyczaj zastosowanie w przypadku najpoważniejszych naruszeń norm prawa żywnościowego, stanowiących zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. Co istotne, odpowiedzialność karną w prawie żywnościowym może ponieść każdy, a nie tylko podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze, jak to ma miejsce w przypadku odpowiedzialności administracyjnej[4]. Przepisy regulujące odpowiedzialność karną w prawie żywnościowym można podzielić na: przepisy karne, których naruszenie stanowi przestępstwo (występek), oraz regulacje dotyczące odpowiedzialności za wykroczenia[5].
2.3. Odpowiedzialność cywilnoprawna
Prawo żywnościowe jest typowym działem prawa administracyjnego[6]. Jednakże w art. 95 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia[7] znajduje się następujące odwołanie do Kodeksu cywilnego: „W przypadku szkody wyrządzonej przez środki spożywcze odpowiedzialność za tę szkodę ponosi podmiot działający na rynku spożywczym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny”.
Odpowiedzialność cywilnoprawną w kontekście żywności możemy podzielić na odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny oraz odpowiedzialność z tytułu rękojmi w sytuacji niezgodności środka spożywczego z umową zawartą między sprzedawcą a kupującym[8]. Odpowiedzialność za szkodę następuje na zasadzie ryzyka. Należy jedynie wykazać zaistnienie związku przyczynowego między faktem szkody a niebezpiecznymi właściwościami żywności, które plasują ją w kategorii produktu niebezpiecznego[9]. Odpowiedzialność za produkt niebezpieczny żywnościowy jest odpowiedzialnością odszkodowawczą, mającą charakter deliktowy (ex delicto). Deliktem w prawie cywilnym jest czyn niedozwolony. Naprawienie szkody następuje poprzez przywrócenie stanu poprzedniego bądź poprzez zapłatę w odpowiedniej wysokości sumy pieniężnej. Wybór należy do poszkodowanego (art. 363 § 1 k.c.). Natomiast odpowiedzialność z tytułu rękojmi za niezgodność środka spożywczego z umową jest odpowiedzialnością ex contractu. Polega ona na ponoszeniu odpowiedzialności przez sprzedawcę względem kupującego za wadę fizyczną lub prawną rzeczy sprzedanej (art. 556 k.c.).
3. Kary za fałszywe oznakowanie produktu jako wolnego od GMO
W ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o oznakowaniu produktów wytworzonych bez wykorzystywania organizmów genetycznie zmodyfikowanych jako wolnych od tych organizmów[10] została przewidziana jedynie odpowiedzialność administracyjnoprawna za łamanie niektórych przepisów ustawy. Ustawodawca wprowadził sankcję kary pieniężnej. Organami odpowiedzialnymi za przeprowadzanie kontroli są: Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcja Weterynaryjna.
Karze pieniężnej w wysokości do dziesięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie na rynek paszy podlega ten kto wprowadza na rynek paszę:
– oznakowaną jako wolna od GMO lub z oznakowaniem odnoszącym się do braku GMO, która nie spełnia warunków oznakowania jako wolna od GMO,
– która spełnia warunki oznakowania jako wolna od GMO, z oznakowaniem odnoszącym się do braku GMO innym niż określone w ustawie,
– która spełnia warunki oznakowania jako wolna od GMO, przy użyciu określenia „wyprodukowane bez stosowania GMO”.
Kolejna przewidziana sankcja dotyczy nieprzeprowadzania badań laboratoryjnych, nieposiadania dokumentów oraz nieprzechowywania dokumentów wymaganych omawianą ustawą do wykazania okresu karencji, w którym nie były stosowane pasze GMO bądź wykazujących, że dana żywność pochodzenia roślinnego jest wolna od GMO. Za takie działanie została przewidziana kara pieniężna w wysokości do czterdziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary, jednak nie niższa niż 4000 zł. Powyższe kary wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych właściwy do przeprowadzania kontroli.
Jak wynika z powyższego opisu, kary pieniężne zostały nałożone przede wszystkim na paszę fałszywie oznakowaną jako wolną od GMO. Odnośnie do naruszenia przepisów ustawy dotyczących oznakowywania produktów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego jako wolnych od GMO stosuje się przepisy karne i administracyjne znajdujące się w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych[11]. Aby stwierdzić czy za jogurt lub kukurydzę błędnie oznakowane jako wolne od GMO zostały przewidziane wysokie kary, należy zajrzeć do przepisów tej ustawy. Podmiot wprowadzający zafałszowaną żywność oznakowaną jako wolną od GMO, która w rzeczywistości zawiera GMO, na podstawie art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych podlega karze w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku poprzedzającym rok nałożenia kary pieniężnej nie niższej jednak niż 1000 zł.
3.1. Czy kary za fałszowanie żywności wolnej od GMO nie są zbyt niskie?
W kontekście fałszowania żywności pojawiają się liczne głosy, iż sankcje nakładane na producentów żywności nie są wystarczające, nie są adekwatne do powodowanej przez fałszowanie żywności szkody, nie powodują braku opłacalności kontynuowania procederu fałszowania żywności, a także nie pełnią funkcji prewencyjnej[12]. Czy kary nakładane na producentów żywności fałszywie oznakowanej jako wolnej od GMO są odpowiednie w stosunku do powodowanej szkody? Kara pieniężna wynosząca nie więcej niż 10% przychodu i minimalnie 1000 zł nie jest wysoką karą. Należy mieć świadomość, że fałszowanie żywności jest problemem występującym na szeroką skalę. Według niepublikowanego raportu Inspekcji Handlowej z kontroli żywności Polacy w 2018 r. wydali 50 miliardów złotych na zafałszowane jedzenie[13]. Patrząc na takie dane, możemy jedynie zadać pytanie, jaki procent procederu fałszowania żywności jest karany? Obserwując orzecznictwo sądów administracyjnych, niestety można zauważyć, że nie jest wiele prowadzonych tego typu spraw, a sankcje nie są wystarczające, aby odwieść producentów od takich działań. Dlatego należy rozważyć zmiany w prawie, aby cel prawa żywnościowego, tj. zdrowie konsumenta, mógł być realizowany w jak największym stopniu.
Przede wszystkim należy rozważyć zwiększenie kar za fałszowanie żywności oraz usprawnienie systemu kontroli. Należy pozytywnie ocenić niedawno uchwaloną ustawę z dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw, która z dniem 1 lipca 2020 r. weszła w życie. Zakłada ona m.in. połączenie zadań dwóch inspekcji kontrolujących jakość żywności w obrocie i handlu. Nadzorem nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych zajmie się Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która przejmie zadania Inspekcji Handlowej w zakresie kontroli artykułów żywnościowych i tylko ona będzie zajmować się w całości zadaniami będącymi do tej pory w kompetencji Inspekcji Handlowej. Od 1 lipca br. laboratoria Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wykonujące zadania należące do zadań przejętych przez Inspekcję wejdą w struktury Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych[14]. Powierzenie jednemu organowi zadań kontroli przyczyni się do sprawniejszego reagowania na pojawiające się na rynku spożywczym zafałszowania żywności oraz do szybkiego eliminowania produktów spożywczych niespełniających wymaganych kryteriów. Dzięki temu zadania będą jasno oznaczone i nie będzie dochodziło do ich oddelegowywania na inny organ, a w rezultacie nieraz do braku reakcji organu kontroli na zaistniałe nieprawidłowości[15]. Takie sprzężenie zadań w ręku jednego organu powinno nastąpić na każdym etapie produkcji żywności, takich jak kontrola jakości czy certyfikacja. Pozwoli to zwiększyć efektywność wykrywania fałszowania żywności.
Istotną kwestię stanowią zbyt niskie kary za fałszowanie żywności. Kary pieniężne przewidziane w ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o oznakowaniu produktów wytworzonych bez wykorzystywania organizmów genetycznie zmodyfikowanych jako wolnych od tych organizmów są dość wysokie, natomiast obejmują jedynie paszę. Należałoby rozważyć nowelizację ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych tak, aby kara pieniężna podobnie jak przy karach przewidzianych przy paszy GMO wynosiła co najmniej 4000 zł. W przeciwnym razie niskie kary nie będą w należycie wysokim stopniu odstraszać producentów żywności od jej fałszowania. Podkreślić trzeba, iż będzie miało to szczególne znaczenia w kontekście trudności w dochodzeniu praw w ramach odpowiedzialności cywilnej. Mimo że odpowiedzialność cywilna może przynieść wysokie odszkodowanie, jest jednak rzadko stosowana ze względu na swoja specyfikę oraz wiele przeszkód stojących na drodze w dowodzeniu swoich racji. Dlatego wydaje się oczywiste, że skoro największe znaczenie mają sankcje administracyjne, należy postulować zwiększenie właśnie kar pieniężnych. Dodatkowo można zachęcać producentów do autokontroli, aby mogli mieć oni pewną informację, co dzieje się w ich zakładzie przetwórczym. Coraz bardziej popularna jest metoda spektroskopii w bliskiej podczerwieni (NIR)[16], która umożliwia analizę wybranych parametrów jakościowych. Przydatne może być również publikowanie przez organy państwowe bazy danych dotyczących oszustw związanych z żywnością, które mogą skutecznie zniechęcić konsumentów do wspierania przedsiębiorstw produkujących zafałszowaną żywność, a tym samym pozwolą wyeliminować proceder fałszowania żywności.
Zdjęcie: adobestock
[1] Zgodnie z art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności przedsiębiorstwo spożywcze oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności.
[2] Art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Dz. U. z 2006, nr 171, poz. 1225.
[3] P. Wojciechowski, Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, Warszawa 2016, s. 455, 473-475.
[4] Tamże, s. 225.
[5] M. Taczanowski, Prawo żywnościowe, Warszawa 2017, s. 386.
[6] Tamże, s. 395.
[7] Dz. U. Nr 171, poz. 1225, z późn. zm.
[8] M. Taczanowski, dz. cyt., s. 395, 400.
[9] Ł. Bobeł, K. Leśkiewicz, Odpowiedzialność cywilna za szkodę wyrządzoną przez środek spożywczy, „Przemysł spożywczy” 2007, nr 3, s. 41.
[10] Dz. U. poz. 1401, z późn. zm.
[11] Dz. U. 2001 Nr 5, poz. 44, z późn. zm.
[12] Zob. R. Płocki, Bezpieczeństwo żywności w kontekście jej fałszowania, Szczytno 2017, s.129.
[13] Polacy wydają na zafałszowaną żywność 50 mld zł rocznie, https://www.portalspozywczy.pl/technologie/wiadomosci/polacy-wydaja-na-zafalszowana-zywnosc-50-mld-zl-rocznie,176602.html, dostęp: 21.07.2020.
[14] https://www.gov.pl/web/ijhars/inspekcja-jakosci-handlowej-artykulow-rolno-spozywczych-od-1-lipca-2020-roku, dostęp: 14.09.2020 r.
[15] Ustawa z dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 285).
[16] Jest to metoda badawcza używana w neurologii i neurobiologii, wykorzystująca spektroskopię bliskiej podczerwieni (NIRS) do funkcjonalnego neuroobrazowania. Do zalet tej metody należy większa głębokość penetracji światła bliskiej podczerwieni ze względu na większą energię i łatwiejszą obsługę. Przygotowanie próbki w spektrometrii bliskiej podczerwieni jest również znacznie mniej czasochłonne. (źródło: https://www.fp-lims.com/pl/metoda-pomiaru/spektrometria-bliskiej-podczerwieni-nir/, dostęp: 15.09.2020 r.)
